Emissionshandel

Kohlekraftwerke benötigen Emissionszertifikate, um die Betreiber zu veranlassen, in klimaschonende Technologien zu investieren. Dieses Instrument des Klimaschutzes wirkt aber kaum, wenn die Zertifikate einen sehr niedrigen Preis haben. Foto: BMU/ H.-G. Oed

Die europäischen Länder haben sich durch das Kyoto-Protokoll von 1997 verpflichtet, ihre klimaschädlichen Emissionen drastisch zu vermindern. Gegenwärtig wird angestrebt, die Emissionen bis 2020 um 20 Prozent im Vergleich zu 1990 zu reduzieren, wobei viele Klimaschutzorganisationen und Umweltminister eine Anhebung auf 30 Prozent für erstrebenswert halten. Hierfür lässt sich aber innerhalb der EU kein Konsens finden.

Ein wichtiges Instrument zur Erreichung der europäischen Klimaziele ist der Emissionshandel. Daran beteiligen sich neben allen EU-Mitgliedsstaaten auch Island, Kroatien, Norwegen und Liechtenstein. Dieser Handel erfolgt seit Anfang 2005 in mehrjährigen Phasen, die gegenwärtige dritte Phase umfasst die Jahre 2013 bis 2020. Das Ziel des Emissionshandels ist es, die besonders klimaschädigenden Industriebetriebe und Kraftwerke mit marktwirtschaftlichen Instrumenten dazu zu veranlassen, in den Klimaschutz zu investieren und ihre Emissionen zu vermindern. Etwa die Hälfte der CO2-Emissionen der EU-Länder ist in den Emissionshandel einbezogen.

Die etwa 11.000 vom Emissionshandel betroffenen europäischen Fabriken und Kraftwerke erhalten auf der Grundlage der Höhe ihrer bisherigen Emissionen eine bestimmte Zahl von Emissionsberechtigungen (Zertifikaten) zugeteilt, die jeweils Emissionen um Umfang von einer Tonne CO2 erlauben. Schrittweise erhalten die Betreiber der Fabriken und Kraftwerke weniger Zertifikate, um sie zu klimafreundlichen Maßnahmen zu veranlassen. Die Zertifikate wurden zunächst weitgehend kostenlos abgegeben, schrittweise steigt der Anteil, der bei regelmäßigen Auktionen verkauft wird. Die Einnahmen fließen den nationalen Regierungen zu und dienen in Deutschland vor allem zur Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen.

Wenn ein Unternehmen seine Emissionen vermindert, kann es die nicht benötigten Zertifikate verkaufen. Umgekehrt müssen Unternehmen, die höhere Emissionen aufweisen, als dies durch ihre Zertifikate abgedeckt ist, weitere Berechtigungen erwerben. Der Preis hierfür richtet sich nach Angebot und Nachfrage. Der Handel erfolgt an mehreren spezialisierten Börsen. Es kann lohnend für ein Unternehmen sein, durch klimafreundliche Investitionen die Emissionen zu vermindern und nicht benötigte Zertifikate meistbietend zu verkaufen. Umgekehrt kann es attraktiv sein für Unternehmen, die nur unter hohem Aufwand ihre Emissionen vermindern könnten, statt eigener Investitionen zusätzliche Zertifikate zu erwerben. Das System sorgt also, wenn es funktioniert, dafür, dass dort klimafreundliche Investitionen getätigt werden, wo es ökonomisch am günstigsten ist.

Die Unternehmen können auch die kostenlos zugeteilten Emissionsberechtigungen als Kosten geltend machen. So haben Stromerzeuger die Möglichkeit, entweder diese Kosten über höhere Preise an die Kunden weiterzugeben oder ihren zu versteuernden Gewinn um diese Beträge zu vermindern. Das hat den betroffenen deutschen Industrie- und Energieunternehmen in den letzten Jahren finanzielle Vorteile von mehreren Milliarden Euro gebracht. Weitere Gewinne entstehen vielen Unternehmen durch den Verkauf der bisher reichlich zugeteilten Zertifikate. Eine Studie der Umweltschutzorganisation BUND vom Frühjahr 2013 beziffert die bisherigen Gewinne der zehn deutschen Unternehmen mit den größten Überschüssen auf insgesamt 1,2 Milliarden Euro.

Seit 2012 ist auch der Luftverkehr in den europäischen Emissionshandel einbezogen. Fluggesellschaften, die in der EU starten und landen, bekamen zunächst den größten Teil der benötigten Zertifikate kostenlos zugeteilt, mussten aber 15 Prozent ersteigern. Viele nicht in der EU ansässige Fluggesellschaften setzen sich gegen ihre Einbeziehung in den Emissionshandel zur Wehr und werden dabei von ihren Regierungen unterstützt. Die EU hat daraufhin im November 2012 die Verpflichtung für den Erwerb von Zertifikaten für Flüge ausgesetzt, die von den EU-Staaten in andere Länder führen oder von dort ankommen. Der Emissionshandel wurde also auf den innereuropäischen Flugverkehr beschränkt. Man hofft auf eine internationale Regelung dieses Emissionshandels, sonst will die EU wieder alle Flüge in den europäischen Emissionshandel einbeziehen.

Auch ein Instrument im Emissionshandel: Klimaschutz in armen Ländern

Der europäische Emissionshandel wurde mit dem System der weltweiten Emissionszertifikate gekoppelt, das vom UN-Klimasekretariat UNFCCC verwaltet wird. Im Rahmen des „Clean Development Mechanism“ (CDM) werden „Zertifizierte Emissionsreduzierungen“ (Certified Emission Reductions – CERs) für Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern anerkannt. Diese Zertifikate können an Regierungen und Unternehmen in Industrieländern veräußert werden, die damit ihren Verpflichtungen zu Emissionsreduzierungen nachkommen, ohne eigene klimaschonende Investitionen vorzunehmen. Mit dem Erwerb von CERs können für ein Unternehmen des Industrielandes erhebliche Kostenersparnisse verbunden sein, während das Entwicklungsland beim Klimaschutz vorankommt. Ein am CER-Handel interessiertes Unternehmen in einem Entwicklungsland muss sich von einem Zertifizierungsunternehmen bestätigen lassen, dass es durch klimaschonende Investitionen eine bestimmte Menge CO2-Emissionen pro Jahr vermeidet.

Dieser Windpark auf den Philippinen wird als CDM-Projekt gefördert und ersetzt eine klimaschädliche fossile Energieerzeugung. Foto: UNFCCC

Daneben gibt es „Emission Reduction Units“ (ERUs), die Unternehmen in Industrieländern für Investitionen in den Klimaschutz erhalten und an Regierungen und Unternehmen in anderen Industrieländern veräußern können.

Die europäischen Emissionszertifikate und die CERs werden auf getrennten Märkten gehandelt. Dabei hat sich gezeigt, dass die europäischen Zertifikate deutlich teurer sind. Damit sich nicht alle europäischen Unternehmen, die Zertifikate hinzukaufen müssen, auf CERs beschränken, haben die einzelnen europäischen Länder festgelegt, wie hoch der Anteil der CERs an der Gesamtzahl der von einem Unternehmen erworbenen Zertifikate sein darf. In Deutschland beträgt dieser Anteil 22 Prozent.

Alles hat einen Preis – aber welchen?

Von Anfang an bestand eine Schwierigkeit beim europäischen Emissionshandels darin, die Menge der zugeteilten Emissionszertifikate so festzulegen, dass einerseits einen Anreiz für klimaschonende Investitionen besteht und andererseits eine schwere wirtschaftliche Schädigung der betroffenen Industrie- und Energieunternehmen vermieden wird. In Deutschland kam es bereits bei der Einführung des Emissionshandels zum Streit zwischen Umwelt- und Wirtschaftsministerium darüber, welche Reduzierungen des Volumens der Zertifikate im Laufe der Jahre vorgenommen werden sollten. Man einigte sich schließlich auf lediglich zwei Prozent für den Zeitraum von 2005 bis 2007.

Es hat sich in den ersten beiden Phasen des Emissionshandels gezeigt, dass die Zahl der Berechtigung deutlich zu hoch und ihre Verknappung zu minimal war, sodass der Preis der Zertifikate auf einen Bruchteil sank. Hatte er zunächst bei etwa 30 Euro je Zertifikat gependelt, so sank er bis 2013 auf unter 5 Euro. Damit verlor der Emissionshandel aus der Sicht der meisten europäischen Umweltminister und der Umwelt- und Klimaschutzorganisationen seine steuernde Funktion beim Klimaschutz. Es besteht kaum ein Anreiz, in klimafreundliche Technologien zu investieren, wenn als Alternative fehlende Zertifikate zu einem minimalen Preis ersteigert werden können. Auch von den EU-Mitgliedsländern gehen keine Impulse für den Emissionshandel aus. Da die EU bei den internationalen Klimaverhandlungen der letzten Jahre keine höheren Zusagen für Emissionsreduzierungen eingegangen ist, erreichen die einzelnen Länder ihre bescheidenen Ziele auch ohne den Zukauf von Zertifikaten.

Die Europäische Kommission und eine ganze Reihe von Umweltministern haben sich im Frühjahr 2013 dafür eingesetzt, 900 Millionen Zertifikate aus dem Markt zu nehmen und auf diese Weise eine Verknappung des Angebots und eine Erholung der Preise zu erreichen. Das wäre ein bescheidener Anfang, denn das Bundesumweltministerium geht von etwa zwei Milliarden überschüssigen Zertifikaten aus (etwa der EU-Gesamtbedarf an Zertifikaten für ein Jahr). Aber schon die moderate Reduzierung hat das Europäische Parlament am 16. April 2013 mit knapper Mehrheit abgelehnt. Die Gegner einer Kappung, so auch der deutsche Wirtschaftsminister Philipp Rösler, argumentieren, dass der sinkende Zertifikatspreis ein Ergebnis klimaschonender Investitionen der Wirtschaft sei und man verhindern müsse, dirigistisch in diesen Markt einzugreifen.

Verweis auf eine Flash-Animation zur Darstellung des Emissionshandels
Zur interaktiven grafischen Darstellung des Emissionshandels

Nach der Parlamentsentscheidung sank der Preis der Zertifikate auf deutlich unter drei Euro. Eine Folge des Preisverfalls ist, dass die Einnahmen der einzelnen Regierung aus der Versteigerung von Zertifikaten drastisch gesunken sind. In Deutschland ist davon vor allem die Förderung der Energiewende betroffen, sodass hier inzwischen eine Finanzierungslücke von jährlich weit mehr als einer Milliarde Euro klafft.

Preisverfall für Zertifikate trifft Entwicklungs- und Schwellenländer

Auch die Entwicklungsländer sind vom Preisverfall der europäischen Zertifikate betroffen. Über 90 Prozent der Käufer von CERs sind in der EU angesiedelt und kaufen diese Zertifikate nur noch, wenn sie noch preiswerter als die europäischen Zertifikate sind. CDM-Projekte erbringen nun für die Entwicklungs- und Schwellenländer deutlich weniger Einnahmen. Hinzu kommt, dass die Planung, Zertifizierung und Administration von CDM-Projekten so teuer und aufwendig ist, dass arme Entwicklungsländer mit schwachen staatlichen Strukturen ohnehin kaum von solchen Projekten profitieren. Drei Viertel aller CERs entfallen auf China und Indien, die übrigen Zertifikate fast ausschließlich auf andere Schwellenländer. Und selbst dort lohnt sich der Aufwand für neue Projekte nun kaum noch.

Längerfristig dramatisch wirkt sich aus, dass immer weniger Einnahmen aus dem Verkauf von Emissionszertifikaten durch EU-Regierungen für die Finanzierung des „Green Climate Fund“ zur Verfügung stehen. Alle Industrieländer haben sich verpflichtet, bis 2020 schrittweise dafür zu sorgen, dass die Einzahlungen in diesen Fonds zum Klimaschutz in Entwicklungsländern auf jährlich 100 Milliarden Dollar steigen. Selbst wenn sich der Privatsektor an dieser Finanzierung beteiligen sollte und neue Finanzierungsquellen aufgetan werden, sind große Anstrengungen der Regierungen der Industrieländer erforderlich, um diese Summen aufzubringen. Die Einnahmen aus dem Verkauf von Emissionszertifikaten könnten hierzu wesentlich beitragen, allerdings nicht bei den zurzeit minimalen Preisen.

Die Behebung der Fehler im System

Es hat sich seit 2005 gezeigt, dass das System des europäischen Emissionshandels mit gravierenden Fehlern behaftet ist und Fehlentwicklungen fördert. So wurden die Kohlekraftwerke gegenüber den Gaskraftwerken deutlich bevorzugt und erhielten die doppelte Menge Emissionsberechtigungen zugeteilt. Hinzu kommt, dass Kohle (und besonders Braunkohle) deutlich billiger als Gas ist. Diesem Wettbewerbsnachteil für die Gaskraftwerke stehen deutlich niedrigere klimaschädliche Emissionen gegenüber, aber durch den Preisverfall für Zertifikate zeigt dieser Vorteil keine Wirkung. Selbst besonders klimaschädliche alte Kohlekraftwerke lassen sich nun weiterhin wirtschaftlich betreiben, und es gibt Anreize dafür, neue Kohle- statt Gaskraftwerken zu errichten.

In Industrieunternehmen wie dieser Stahlgießerei können der Energieverbrauch und die klimaschädlichen Emissionen durch Investitionen in den Umweltschutz deutlich vermindert werden. Der Emissionshandel soll hierfür Anreize schaffen. Foto: BMU/Oberhäuser

Viele Energie- und Industrieunternehmen haben in den letzten Jahren in klimaschonende Anlagen investiert, weil sie darauf vertraut haben, dass der europäische Emissionshandel solche Investitionen begünstigen würde. Konkurrenten, die weniger oder gar nicht in den Klimaschutz investiert haben, werden angesichts minimaler Zertifikatspreise hierfür belohnt und erzielen Wettbewerbsvorteile.

Außerdem hat sich der europäische Emissionshandel als sehr anfällig für einen kriminellen Missbrauch erwiesen. So haben die EU-Regierungen hohe Steuerbeträge dadurch verloren, dass Betrüger die unterschiedlichen Bestimmungen zur Umsatzsteuerpflicht beim Emissionshandel ausgenutzt und nach „Karussellgeschäften“ kreuz und quer durch den EU-Raum mit Zertifikaten unrechtmäßig Erstattungen für nie gezahlte Steuern erhalten haben. Dem wird jetzt durch Änderungen der Steuergesetze entgegengewirkt. Besorgnis ruft weiterhin hervor, dass es mehrfach kriminellen Hackern gelungen ist, Millionen Emissionsberechtigungen zu stehlen und dann zu verkaufen. Durch eine Erhöhung der Sicherheitsanforderungen soll diese Kriminalität bekämpft werden.

Kritik hat es immer wieder daran gegeben, dass eine große Zahl von Zertifikaten kostenlos an Betriebe vergeben wurden, die besonders hohe klimaschädliche Emissionen aufweisen. „Dreckschleudern“ wurden also für ihr klimaschädliches Verhalten mit Zertifikaten belohnt. In der jetzigen dritten Phase des Emissionshandels müssen die Emissionszertifikate in wachsendem Umfang erworben werden. Die Übergangsfrist ist allerdings sehr lang, sodass erst 2027 alle Zertifikate gekauft werden müssen (die EU-Kommission konnte sich gegenüber den Regierungen nicht mit dem Vorschlag durchsetzen, dieses Ziel bereits 2020 zu erreichen).

Zu begrüßen ist, dass die Berechnungsgrundlage für die Vergabe der noch kostenlosen Zertifikate in Zukunft die klimafreundlichste verfügbare Technologie und nicht mehr der tatsächliche Ausstoß einer Anlage ist. Besonders klimafreundlich produzierende Betriebe werden zudem mit zusätzlichen Gratiszertifikaten belohnt. Positiv ist auch zu bewerten, dass in Zukunft neben CO2 auch andere klimaschädliche Gase in den Emissionshandel einbezogen werden, wenn es auch Ausnahmeregelungen für energieintensive und exportorientierte Unternehmen gibt.

Bundesumweltminister Altmaier gehört zu den Politikern, die einen globalen Handel mit Emissionsrechten fordern. Für alle Treibhausgasemissionen sollte es einen einheitlichen Preis geben. Bei einer Fachkonferenz zur Zukunft des weltweiten Emissionshandels erklärte er am 12. April 2013, es gelte, diese Chance jetzt zu nutzen: „Wir brauchen eine politische Agenda, die den Emissionshandel zu einem nachhaltig wirkungsvollen globalen Instrument für den Klimaschutz machen soll. Gleichzeitig müssen wir in Europa rasch die Geburtsfehler des europäischen Emissionshandels in den Griff bekommen und Maßnahmen ergreifen, um den derzeitigen Verfall der Zertifikatspreise aufzuhalten.“ Die Argumentation erscheint plausibel, nur scheitert deren Umsetzung bereits am eigenen Wirtschaftsministerium, das sich den Bemühungen entgegenstellt, den Verfall der Preise zu stoppen. So bleibt der europäische Emissionshandel potenziell eines der wirkungsvollsten Instrumente im Kampf gegen den Klimawandel – nur ist er dies in der Praxis immer weniger.

Weitere Informationen zum europäischen Emissionshandel finden Sie u.a. auf den Websites des Bundesumweltministeriums und des Umweltbundesamtes.

(Frank Kürschner-Pelkmann)