Klimaschutz

Das Kyoto-Protokoll ist der bislang bedeutendste Meilenstein in der Geschichte des internationalen Klimaschutzes. Erstmals haben sich die unterzeichnenden Industriestaaten zu verbindlichen Zielen bei der Reduktion von Treibhausgasen verpflichtet. Bis dahin war es ein langer Weg. Schon seit Ende der 1970er Jahre hatte sich die internationale Staatengemeinschaft mit dem Klimawandel, den Risiken und Gegenmaßnahmen befasst.

Der Kyoto-Prozess

Im Rahmen der UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung (UNCED) in Rio wurde 1992 die UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) verabschiedet. Sie bildet die völkerrechtliche Grundlage für den internationalen Klimaschutz und stellt den politischen Rahmen für Beratungen und Vereinbarungen zu den Folgen des Klimawandels und zur Verminderung klimaschädlicher Emissionen dar.

Mehr als 190 Staaten haben mittlerweile die Klimakonvention ratifiziert. Ihr Ziel ist es, „die Treibhausgas-Konzentrationen in der Atmosphäre auf einer Höhe zu stabilisieren, die gefährliche störende Einwirkungen des Menschen auf das Klimasystem verhindert“. Auf den ersten beiden Vertragsstaatenkonferenzen (meist als „UN-Klimakonferenzen“ bezeichnet) 1995 und1996 bemühten sich die Vertragsstaaten um eine Einigung auf verbindliche Reduktionsziele. Bei der dritten Vertragstaatenkonferenz 1997 in Kyoto verpflichteten sich die Industrieländer dann auf ein gemeinsames Reduktionsziel, das im sogenannten „Kyoto-Protokoll“ vom 11. Dezember 1997 festgehalten wurde. Bis zur Ratifizierung und zum Inkrafttreten des Protokolls war allerdings ein langwieriger Verhandlungsprozess erforderlich, der sich vor allem im Rahmen der jährlich tagenden UN-Klimakonferenzen vollzog. Bei der Klimakonferenz in Marrakesch im November 2001 konnte ein Paket von Entscheidungen zur Ausgestaltung des Kyoto-Protokolls verabschiedet werden. Es enthält Regeln zur Durchführung des Protokolls, darunter zu den „flexiblen Mechanismen“ und den Hilfen für Entwicklungsländer.

Mehr Informationen zu den internationalen Klimakonferenzen finden Sie in den „UN-Basis-Informationen 48“ zum Thema „Klimaschutz und die Vereinten Nationen“. Diese DGVN-Veröffentlichung kann als pdf-Datei heruntergeladen werden.

Das Kyoto-Protokoll und seine Reduktionsziele

Die Industriestaaten, die das Kyoto-Protokoll ratifizierten, verpflichteten sich, gemeinsam den Ausstoß der sechs wichtigsten Treibhausgase (u. a. Kohlendioxid, Methan und Fluorchlorkohlenwasserstoffe) im Zeitraum von 2008 bis 2012 um 5,2 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Auch wenn sich die beteiligten Industriestaaten auf dieses gemeinsame Reduktionsziel verpflichteten, konnten sie ihre Reduktionsverpflichtungen untereinander aufteilen. So haben sich zum Beispiel die Mitgliedsländer der Europäischen Union dazu verpflichtet, ihren Schadstoffausstoß um 8 % zu reduzieren, und dieses Ziel wurde anschließend wiederum in unterschiedlicher Höhe auf die EU-Mitglieder verteilt.

Neben der Anrechnung von CO2-Senken in Form von Wäldern erlaubt das Kyoto-Protokoll drei Verfahren – sogenannte flexible Mechanismen –, die es den Industrieländern erleichtern sollen, ihre Emissionsreduktionsziele zu erreichen:

1. Gemeinsame Umsetzung (Joint Implementation)

Hierbei handelt es sich um die gemeinsame Umsetzung von Projekten zwischen zwei Industrieländern, die beide im Rahmen des Kyoto-Protokolls Reduktionsverpflichtungen eingegangen sind. Wenn nun ein Industrieland ein Klimaschutzprojekt in dem anderen Industrieland finanziert, kann es sich die daraus resultierende Emissionsverminderung auf seine eigenen Reduktionsziele anrechnen lassen. Das soll ermöglichen, Reduktionsbemühungen dort zu verwirklichen, wo sie am preisgünstigsten sind. Dadurch können, global betrachtet, die Kosten für zusätzliche Emissionsminderungen gesenkt werden.

2. Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism)

Beim Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (CDM) führt ein zu Emissionsreduzierungen verpflichtetes Industrieland ein Klimaprojekt in einem Entwicklungsland durch. Dadurch werden dort Emissionen vermieden, und es wird gleichzeitig die nachhaltige Entwicklung dieses Landes gefördert, beispielsweise durch einen Technologietransfer.

Die eingesparten Schadstoffeinheiten (Emissionszertifikate) kann sich das Industrieland gutschreiben lassen. Kritiker befürchten allerdings, dass mit dieser für die Industrieländer günstigen Regelung Klimaschutzmaßnahmen im eigenen Land vernachlässigt werden.

3. Emissionshandel (Emissions Trading)

Der Emissionshandel erlaubt es den Industrieländern, untereinander mit Emissionsrechten zu handeln. Ausführliche Informationen zum Emissionshandel haben wir in einem eigenen Informationstext zusammengestellt.

Die Ratifizierung des Protokolls

Im Kyoto-Protokoll wurde festgelegt, dass es in Kraft treten würde, nachdem mindestens 55 Staaten das Protokoll ratifiziert hatten und diese Staaten mindestens 55 % der CO2-Emissionen der Industrieländer (Stand von 1990) auf sich vereinigten. Nachdem beide Bedingungen erfüllt waren, trat das Kyoto-Protokoll im Februar 2005 in Kraft. Insgesamt haben mehr als 180 Staaten und die EU das Kyoto-Protokoll ratifiziert. Die USA unterzeichneten das Protokoll, haben es aber nicht ratifiziert. Kanada kündigte im Dezember 2011 seinen Austritt aus der Vereinbarung von Kyoto an, um hohe Strafzahlungen zu vermeiden. Das Land hatte seine vertraglich zugesagten Ziele zur Emissionsreduzierung drastisch verfehlt. Statt um 6 % im Vergleich zu 1990 zu sinken, stiegen die Emissionen um 35 %.

Das Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls war ein Meilenstein in der internationalen Klimapolitik, weil erstmals völkerrechtlich verbindliche Emissionsreduktionsziele festgelegt und mit einem Zeitrahmen verknüpft wurden. Das Kyoto-Protokoll wurde zum bisher wichtigsten Instrument der internationalen Klimapolitik. Es ist aber nur ein erster Schritt auf einem langen Weg, den Treibhausgasausstoß langfristig zu senken.

2012 – eine Zwischenbilanz

Am Ende der ersten Vertragsperiode des Kyoto-Protokolls im Dezember 2012 fiel die Bilanz ambivalent aus. Als größtes Handicap erwies sich, dass sich die USA und später auch Kanada nicht an diesem Programm der Emissionsreduzierungen beteiligten und damit zwei der größten Verursacher klimaschädlicher Emissionen die Reduktionsziele für Industrieländer nicht einhielten. Außerdem stiegen vom Abschluss der Vereinbarung 1997 bis zum Jahre 2012 die klimaschädlichen Emissionen der Schwellenländer stark an, also von Ländern wie China, Indien und Brasilien. Damit war der Effekt der Emissionsreduzierungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls global betrachtet gering. Zudem wurde deutlich, dass das Ziel einer Reduzierung von 5,2 % zu wenig ambitioniert war. All dies führte dazu, dass die globalen klimaschädlichen Emissionen von 1990 bis 2010 um rund 29 % zunahmen.

Als weiterer gravierender Schwachpunkt erwies sich, dass der Emissionshandel nicht wie erhofft funktionierte. Die Zahl der Emissionszertifikate war bald so groß, dass das Angebot die Nachfrage weit übertraf. Die Folge war, dass die Preise der Zertifikate dramatisch sanken. Der Emissionshandel besaß daher kaum noch eine Steuerungsfunktion für klimafreundliche Investitionen. Gleichzeitig waren die Erlöse der Regierungen für den Verkauf dieser „Verschmutzungsrechte“ zu gering, um signifikant zur Finanzierung klimafreundlicher Vorhaben beitragen zu können.

Erfreulich ist hingegen, dass die Klimaschutzziele des Kyoto-Protokolls nicht nur erfüllt, sondern deutlich übertroffen wurden. Es liegen noch keine offiziellen Zahlen über die erzielten Emissionsreduzierungen der beteiligten Industrieländer bis 2012 vor. Es wird aber geschätzt, dass es knapp 10 % waren, also deutlich mehr als die zugesagten 5,2 %. Dazu hat die Europäische Union wesentlich beigetragen. Die EU-Mitgliedsstaaten haben ihre Emissionen bis 2012 um 12,2 % vermindert. Zugesagt worden waren wie erwähnt 8 %.

Deutschland hat seine Verpflichtungen aus der ersten Verpflichtungsphase des Kyoto-Protokoll erfüllt. Statt der zugesagten 21 % sanken die deutschen klimaschädlichen Emissionen bis 2012 sogar um 23,6 %. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass das Ausgangsjahr 1990 für Deutschland besonders günstig war, weil dadurch die hohen Emissionen der DDR-Energieerzeugung und -Industrie noch eingerechnet wurden. Kurz darauf sanken die ostdeutschen Emissionen wegen der Verminderung der Braunkohleverstromung und der Schließung vieler veralteter Industriebetriebe drastisch. Positiv ist festzustellen, dass in ganz Deutschland kräftig in erneuerbare Energien und Maßnahmen zur Erhöhung von Energieeffizienz und Energieeinsparung investiert worden ist. Bedenklich ist hingegen, dass 2011 die deutschen Emissionen um 1,6 % stiegen. Auch in den folgenden Jahren sind die Emissionen leicht angestiegen.

Die zweite Verpflichtungsphase: Weniger Unterzeichnerstaaten und begrenzte Ambitionen

Das ursprüngliche Kyoto-Protokoll lief Ende 2012 aus. Es gelang der internationalen Gemeinschaft aber nicht, bis dahin ein geplantes neues Klimaabkommen auszuhandeln und zu ratifizieren. Deshalb wurde über eine Verlängerung des Kyoto-Protokoll bis 2020 verhandelt. Nachdem die USA das ursprüngliche Kyoto-Protokoll nie ratifiziert hatten und Kanada später seine Mitwirkung aufkündigte, erklärten auch Japan und Russland schon zu Beginn der Verhandlungen, sie würden sich an einer Verlängerung der Vereinbarung nicht beteiligen. Später schloss sich Neuseeland dieser Politik der Verweigerung an.

Im Dezember 2012 wurde bei der UN-Klimakonferenz in Doha eine Vereinbarung über eine zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls getroffen. Unter den 37 Industriestaaten, die sich zu Emissionsreduzierungen verpflichteten, bilden die 27 EU-Mitgliedsstaaten die größte Gruppe. Hinzu kommen einige weitere europäische Staaten wie die Schweiz und die Ukraine sowie Australien. Die 37 Staaten sind für weniger als 15 % der globalen klimaschädlichen Emissionen verantwortlich. Im Durchschnitt verpflichteten die beteiligten Staaten sich zu Emissionsreduzierungen von 18 % (im Vergleich zu 1990) für den Zeitraum 2013 bis 2020.

In der EU hatte es vorher zwischen den Regierungen Auseinandersetzungen darüber gegeben, welche Zusagen man für Emissionsreduzierungen von 2013 bis 2020 machen sollte. Während verschiedene Regierungen für 30 % plädierten, setzten Länder wie Polen, die in ihrer Energieversorgung stark von der Kohleverstromung abhängig sind, ein gemeinsames Ziel von lediglich 20 % durch. Dieses Ziel erfordert keine ambitionierte EU-Klimapolitik und liefert auch nicht die dringend benötigten Impulse für die internationalen Klimaverhandlungen und ein neues Klimaabkommen.

Weiterhin ungelöst sind die Probleme des europäischen Emissionshandels. Bundesumweltministerin Barbara Hendricks erklärte im Dezember 2014: „Die Reparatur des Emissionshandels ist dringend erforderlich.“

Die Übertragung überschüssiger Emissionszertifikate auf die neue Verpflichtungsperiode wurde stark eingeschränkt. Es bestehen aber Zweifel, dass dies ausreicht, um den Preisverfall der Zertifikate rückgängig zu machen. Dies um so weniger, als die EU-Klimaziele bis 2020 so begrenzt sind, dass sie erreicht werden können ohne drastisch höhere Anforderungen an Industrie und Kraftwerke zur Reduzierung ihrer Emissionen. Dass nach Bekanntwerden der neuen Ziele anschließend im Jahre 2013 das Volumen des Emissionshandels um 38 % einbrach, war ein deutliches Zeichen dafür, wie wenig von diesem Instrument für den Klimaschutz in der gegenwärtigen Form zu erwarten ist.

Der mühsame Weg zu einem neuen Klimaabkommen

Ein kritischer Punkt der Verhandlungen über ein neues Klimaabkommen bildete die Frage, ob sich – wie im Kyoto-Protokoll – nur die Industrieländer vertraglich zu verbindlichen Emissionsreduzierungen verpflichten sollen oder auch die Schwellenländer wie China, Indien und Brasilien. Die Schwellen- und Entwicklungsländer verweisen auf die historische Verantwortung der Industrieländer für den globalen Klimawandel, während diese Länder argumentieren, dass China inzwischen das Land mit den weltweit höchsten klimaschädlichen Emissionen ist und auch andere Schwellenländer immer stärker zum globalen Klimawandel beitragen. Diese Auffassungsgegensätze erwiesen sich als unüberbrückbar und haben dazu geführt, dass eine Fortschreibung und Ausweitung des Kyoto-Protokolls nicht möglich ist und ein neues internationales Klimaabkommen ausgehandelt werden muss. Er soll aber auf Erfahrungen und Instrumente des Kyoto-Protokolls aufbauen.

Bis Ende 2015 soll ein neues internationales Abkommen ausgehandelt werden, das Klimaschutzziele und Verpflichtungen zu Emissionsreduzierungen enthalten soll. Der Vertrag soll dann bis 2020 von den UNFCCC-Unterzeichnerstaaten ratifiziert werden und in Kraft treten. Das zentrale Klimaschutzziel soll darin bestehen, den globalen Temperaturanstieg auf durchschnittlich zwei Grad Celsius im Vergleich zur vorindustriellen Zeit zu begrenzen.

Bei den letzten UN-Klimakonferenzen hat sich allerdings gezeigt, dass verschiedene einflussreiche Regierungen von Industrie- und Schwellenländern keine gemeinsam ausgehandelten verbindlichen Verpflichtungen zu Emissionsreduzierungen in den Vertrag aufnehmen wollen. Stattdessen soll jedes Land für sich selbst eigene Klimaschutzziele festlegen und anschließend anstreben. Eine solche Vereinbarung würde deutlich hinter den verbindlichen Verpflichtungen im Kyoto-Protokoll zurückbleiben. Es bestehen bei Klimaexperten und auch bei vielen in Klimafragen engagierten Politikern und Umweltbewegungen große Zweifel, ob die Addition der Selbstverpflichtungen zu jenen Emissionsreduzierungen führen wird, die für das Erreichen des Zwei-Grad-Ziels erforderlich wäre.

Emissionshandel

Die europäischen Länder haben sich durch das Kyoto-Protokoll von 1997 verpflichtet, ihre klimaschädlichen Emissionen drastisch zu vermindern. Gegenwärtig wird angestrebt, die Emissionen bis 2020 um 20 Prozent im Vergleich zu 1990 zu reduzieren, wobei viele Klimaschutzorganisationen und Umweltminister eine Anhebung auf 30 Prozent für erstrebenswert halten. Hierfür lässt sich aber innerhalb der EU kein Konsens finden.

Ein wichtiges Instrument zur Erreichung der europäischen Klimaziele ist der Emissionshandel. Daran beteiligen sich neben allen EU-Mitgliedsstaaten auch Island, Kroatien, Norwegen und Liechtenstein. Dieser Handel erfolgt seit Anfang 2005 in mehrjährigen Phasen, die gegenwärtige dritte Phase umfasst die Jahre 2013 bis 2020. Das Ziel des Emissionshandels ist es, die besonders klimaschädigenden Industriebetriebe und Kraftwerke mit marktwirtschaftlichen Instrumenten dazu zu veranlassen, in den Klimaschutz zu investieren und ihre Emissionen zu vermindern. Etwa die Hälfte der CO2-Emissionen der EU-Länder ist in den Emissionshandel einbezogen.

Die etwa 11.000 vom Emissionshandel betroffenen europäischen Fabriken und Kraftwerke erhalten auf der Grundlage der Höhe ihrer bisherigen Emissionen eine bestimmte Zahl von Emissionsberechtigungen (Zertifikaten) zugeteilt, die jeweils Emissionen um Umfang von einer Tonne CO2 erlauben. Schrittweise erhalten die Betreiber der Fabriken und Kraftwerke weniger Zertifikate, um sie zu klimafreundlichen Maßnahmen zu veranlassen. Die Zertifikate wurden zunächst weitgehend kostenlos abgegeben, schrittweise steigt der Anteil, der bei regelmäßigen Auktionen verkauft wird. Die Einnahmen fließen den nationalen Regierungen zu und dienen in Deutschland vor allem zur Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen.

weiterlesen